項目合作期限作為《PPP項目合同》的核心條款，是政府和社會資本長期合作關(guān)系的時間紐帶，關(guān)系到政府的財政可承受能力，也關(guān)乎社會資本投入資金的回報，如何合理設(shè)置合作期限條款，無論是政府方還是社會資本方均應(yīng)當對此引起重視。

（一）合作期限的規(guī)定方式

根據(jù)2014年12月30日財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014 〕156號)附件《PPP項目合同指南（試行）》的規(guī)定，根據(jù)項目運作方式和付費機制的不同，常見的項目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

1.自合同生效之日起一個固定的期限（例如，25年）；

2.分別設(shè)置獨立的設(shè)計建設(shè)期間和運營期間，并規(guī)定運營期間為自項目開始運營之日起的一個固定期限。

（二）合作期限的長短限制

根據(jù)財政部《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）的規(guī)定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）附件《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定：

1.委托運營（Operations&Maintenance，O&M），合同期限一般不超過8年；

2.管理合同（ManagementContract，MC），合同期限一般不超過3年；

3.建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），合同期限一般為20-30年；

4.轉(zhuǎn)讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），合同期限一般為20-30年；

5.改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），合同期限一般為20-30年。

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會等6部門于2015年4月25日發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營期限最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

根據(jù)上述規(guī)定，PPP項目合作期限原則上不低于10年，一般最長不超過30年，另有規(guī)定的執(zhí)行特殊規(guī)定。

（一）在PPP項目的實際操作層面，針對項目合作期限條款的設(shè)置，存在兩種常規(guī)做法：單時段合作期限、雙時段合作期限。

1.單時段合作期限：自雙方簽署的《PPP項目合同》生效之日起，至特定時間終止。

2.雙時段合作期限：將項目合作期限分為兩個階段（建設(shè)期間和運營期間），對建設(shè)期間和運營期間單獨分別計算合作期限，其中建設(shè)期一般是自《PPP項目合同》生效之日起算，至特定時間終止；運營期一般是自正式運營日起算，至合同期屆滿之日終止。

（二）上述兩種做法，存在以下幾個法律風(fēng)險：

1.以PPP項目合同生效之日作為合作期限的開始日，對建設(shè)期不做明確約定，即合同生效之日就是建設(shè)期開始起算之時，這種規(guī)定存在侵占社會資本方項目建設(shè)期的問題，實操中可能導(dǎo)致工期緊張或延誤，社會資本方違約的可能性較大。

2.大部分PPP項目都有多個子項目組成，上述做法沒有考慮這種情況，若未來項目包的某個子項目發(fā)生工程建設(shè)延誤或被甩項的情況，可能導(dǎo)致整個項目無法按時進入運營期，社會資本方回收的政府付費或可行性缺口補助資金也要相應(yīng)延后。

3.建設(shè)期以某個特定時間為截止日，不符合項目建設(shè)的實際，在項目建設(shè)工程中可能發(fā)生項目范圍變更或不可抗力等情形，導(dǎo)致無法在特定時間完工。

筆者認為，從實操角度看，PPP項目合同生效只是標志著雙方進入了項目合作期，合作期開始并不意味著建設(shè)期的開始，PPP項目合同應(yīng)對項目合作期進行拆分，對合作期內(nèi)的各階段進行特別約定，比如將整個合作期區(qū)分為設(shè)計期、建設(shè)期、運營期等三個階段，并對各個階段予以明確約定，更有利于明確各方責(zé)任及項目推進速度。若項目包涵蓋多個子項目，PPP項目合同應(yīng)增加“子項目”的定義，并以子項目的竣工或交工而不是以某個特定的時間做為建設(shè)期的最終截止日，更為符合項目建設(shè)的實際。

筆者建議，應(yīng)該根據(jù)項目運作方式和付費機制的不同，結(jié)合項目的實際情況，采用以下幾種項目合作期限的規(guī)定方式：

（一）傳統(tǒng)PPP項目：項目合作期限自雙方簽署的《PPP項目合同》生效之日起算，至各子項目移交之日終止，包括建設(shè)期和運營期，其中建設(shè)期自開工令載明的開工日起算，至各子項目竣（交）工驗收通過之日終止；運營期自各子項目竣（交）工驗收通過次日起算，至各子項目正式移交之日終止。

（二）PPP+EPC項目：項目合作期限自雙方簽署的《PPP項目合同》生效之日起算，至各子項目正式移交之日終止，包括設(shè)計期、建設(shè)期和運營期，其中設(shè)計期(含勘察、設(shè)計)自政府方提供各子項完整的勘察、設(shè)計資料之日起算，至提交各子項目勘察、設(shè)計成果之日終止；建設(shè)期自開工令載明的開工日起算，至各子項目竣（交）工驗收通過之日終止；運營期自各子項目竣工驗收通過次日起算，至各子項目正式移交之日終止。