產(chǎn)業(yè)園區(qū)概述

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展而創(chuàng)立的特殊區(qū)位環(huán)境，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級的重要空間聚集形式，擔(dān)負著聚集創(chuàng)新資源、培育新興產(chǎn)業(yè)、推動新型城鎮(zhèn)化等一系列的重要使命。據(jù)中國開發(fā)區(qū)協(xié)會統(tǒng)計，截止2019年11月底，全國已設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)628個（分類如下圖），省級開發(fā)區(qū)2053個。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國已形成多層次、多類別的園區(qū)體系，成為中國綜合實力最強、開放程度最高、發(fā)展最具活力的區(qū)域 。2018年，全國219家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和168家國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值18.4萬億元，占全國比重的22%；稅收收入3.3萬億元，占全國比重的23%。全國現(xiàn)已批復(fù)的各級各類園區(qū)約2.5萬家，已成為國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的中堅力量。     

園區(qū)開發(fā)內(nèi)容

產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)經(jīng)歷了“少量同類產(chǎn)業(yè)集聚—產(chǎn)業(yè)鏈集聚—產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)城融合”的發(fā)展路徑。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）將園區(qū)發(fā)展劃分為四代，詳見下表：

現(xiàn)以第四代為例，園區(qū)開發(fā)內(nèi)容包含園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、土地整理儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和產(chǎn)業(yè)人口導(dǎo)入等，主要內(nèi)容如下：

• 策劃規(guī)劃設(shè)計：整合國際、國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃資源，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇與方向，為園區(qū)制定精準的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并為后續(xù)規(guī)劃設(shè)計和產(chǎn)業(yè)招商提供依據(jù)和方向，并推動園區(qū)價值增長預(yù)期。

• 土地整理和拆遷安置：按照相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)需要，完成土地整理和拆遷安置工作，保障園區(qū)后續(xù)建設(shè)和運營，為園區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。。

• 基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)：園區(qū)內(nèi)道路、供水、供電、排水、通信、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、配套生活設(shè)施等公共配套項目的建設(shè)，保證入園企業(yè)全方位生產(chǎn)生活需求，為園區(qū)后續(xù)發(fā)展提供保障。

• 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資：搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展與招商引資平臺，對園區(qū)進行宣傳、推廣并進行招商引資及必要的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、孵化及發(fā)展壯大。

• 基礎(chǔ)設(shè)施運維及公共服務(wù)：園區(qū)物業(yè)管理、公共項目經(jīng)營與維護、基礎(chǔ)設(shè)施維護，保障園區(qū)公共功能正常發(fā)揮，保障園區(qū)企業(yè)日常生產(chǎn)良性運轉(zhuǎn)。

上述各項業(yè)務(wù)中，策劃規(guī)劃設(shè)計是園區(qū)開發(fā)項目的先導(dǎo)，體現(xiàn)出園區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展規(guī)律，對園區(qū)發(fā)展方向和項目成效有決定性影響，也是投資額最小、價值貢獻最大的智力型服務(wù)，通常由政府方發(fā)起，整合各類資源，形成決策。其他四項業(yè)務(wù)，附加值不斷減少，政府參與度降低，投資額不斷增大，企業(yè)參與度不斷提高，構(gòu)成了多層次的園區(qū)開發(fā)項目內(nèi)容體系，如下圖：

園區(qū)開發(fā)模式

在我國，園區(qū)開發(fā)模式在不同時期有著不同的發(fā)展模式，如下圖所示：

通過上圖可見，按實施主體可分為：政府主導(dǎo)開發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式和政企合作開發(fā)模式3大類。

1、政府主導(dǎo)開發(fā)模式

政府主導(dǎo)開發(fā)模式是指由地方政府做出園區(qū)規(guī)劃并組成開發(fā)機構(gòu)，通過創(chuàng)造相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠條件營造園區(qū)與其他產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項目所具備的獨特優(yōu)勢，然后通過招商引資、土地出讓等方式引進符合相關(guān)條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目?；趨^(qū)域經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、百姓就業(yè)等各種綜合因素考慮而設(shè)置，是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的強有力的推動器。這是目前中國各級地方政府最常使用的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)模式，同樣也是我國目前工業(yè)地產(chǎn)市場的主要載體。

可進一步分為：完全政府主導(dǎo)模式、政府平臺公司主導(dǎo)模式。

2、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式

企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式是主體企業(yè)進行的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)某個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有強大的綜合實力的企業(yè)，營建一個相對獨立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；在自身企業(yè)入駐且占主導(dǎo)的前提下，借助企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中的強大的凝聚力與號召力，通過土地出讓、項目租售等方式引進其他同類企業(yè)的聚集，實現(xiàn)整個產(chǎn)業(yè)鏈的打造及完善主體企業(yè)引導(dǎo)模式。

可進一步分為：產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)模式、地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)模式。

3、政企合作開發(fā)模式

政企合作開發(fā)模式介于上述兩者之間，政府負責(zé)研究制定產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等；企業(yè)負責(zé)園區(qū)項目的具體設(shè)計、建設(shè)、運營等實施。政府和企業(yè)在責(zé)權(quán)利及風(fēng)險上按約定的規(guī)則進行分擔(dān)。

可進一步分為PPP（政府和社會資本合作）模式、專項債+EPCO（設(shè)計-采購-施工-運營一體化）模式，其主要特點如下表：

新形勢下園區(qū)開發(fā)模式的建議

近年來，國際上單邊主義和貿(mào)易保護主義加劇，世界經(jīng)貿(mào)增長放緩態(tài)勢明顯，地緣政治不確定因素增多，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局；國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級。面對新形勢，我國相繼出臺園區(qū)相關(guān)政策：

2019年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》提出，積極支持符合條件的國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請首次公開發(fā)行股票并上市。中新集團成為該政策發(fā)布后國內(nèi)首個獲批上市的國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)運營主體。中新集團開發(fā)的蘇州工業(yè)園區(qū)已躋身建設(shè)世界一流高科技園區(qū)行列。中新集團近兩年正積極推進轉(zhuǎn)型升級發(fā)展戰(zhàn)略，主營業(yè)務(wù)收入主要由“土地一級開發(fā)”“房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營”“市政公用”以及“多元化服務(wù)”四個部分構(gòu)成。目前住宅及商業(yè)項目資產(chǎn)處置完畢，集團未來主要從事長租公寓、工業(yè)廠房、商業(yè)租賃等國家政策鼓勵的不動產(chǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)。為未來更多國家級經(jīng)開區(qū)建設(shè)主體單位上市發(fā)展指明了方向。

2019年11月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》完善落實農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置政策體系。不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題，充分維護農(nóng)戶承包地的各項權(quán)能。完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

“第三次土改”對中國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式的顛覆性改革，這也標(biāo)志著九十年代興起的中國傳統(tǒng)園區(qū)開發(fā)模式的終結(jié)，中國園區(qū)開發(fā)建設(shè)和運營管理都將進入根本性的轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期，其中的一個重要轉(zhuǎn)變將使園區(qū)開發(fā)模式從土地財政向稅收財政的轉(zhuǎn)變，這一點與深圳早年實施的改革開放路徑有相似之處，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)從房地產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引領(lǐng)，從土地資源買賣到創(chuàng)新資源集聚的轉(zhuǎn)變。

2019年4月財政部關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見，專項債發(fā)行再提速。截至2019年11月，全國專項債已發(fā)行2.5萬億元。預(yù)計2020年全國專項債將再發(fā)行3.5萬億元。

2019年6月關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知，首次允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金。

園區(qū)開發(fā)項目的成功源于良好的合作模式、產(chǎn)業(yè)政策和運營機制，其中，政企合作模式能有效地發(fā)揮市場經(jīng)濟“兩只手”的作用，無論是PPP亦或是EPCO模式都充分體現(xiàn)了政企合作模式的優(yōu)越性，市場化運營機制為項目提供全生命周期運營服務(wù)提供了保障。當(dāng)前新形勢下，相對于政府主導(dǎo)開發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式，政企合作模式有著更多的優(yōu)勢。

首先，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、運營策劃、調(diào)研確定市場需求，輔以設(shè)計優(yōu)化與統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)合理降造，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)需求、設(shè)計、采購、施工、運營階段的合力交叉，避免與市場脫節(jié)，節(jié)約工期，提高資源使用效益。

其次，從項目價值鏈來看，運營產(chǎn)業(yè)需求決定設(shè)計方案，設(shè)計階段對項目投資的影響是決定性，工程造價的90%在設(shè)計階段就已確定，施工階段對項目投資的影響僅占5%左右，終端運營又決定了項目的投資回報。設(shè)計機構(gòu)通過方案優(yōu)化、材料替代、新工藝應(yīng)用 ，能最大限度地降低 EPC項目成本。

再次，從運營單位的資源優(yōu)勢來看，憑借自身對市場客戶需求的精準了解，通過設(shè)計單位的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)特長，對各環(huán)節(jié)的重點、要點能充分把握，對工藝設(shè)備的參數(shù)要求、技術(shù)條件能熟練掌握，進而使整個工程達到技術(shù)先進、質(zhì)量優(yōu)良、效益可觀的建設(shè)和運營效果。

最后，園區(qū)在堅持產(chǎn)業(yè)運營導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，廣泛應(yīng)用PPP或EPCO模式，對園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和土地進行一體化開發(fā)利用，形成項目投融資和運營產(chǎn)出之間自我強化的正反饋關(guān)系，通過園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、孵化、加速，帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和財稅的增加，從而反哺城市發(fā)展，有效破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)“錢從哪里來和去？地從哪里來和去？人從哪里來和去？產(chǎn)業(yè)怎么發(fā)展？財稅如何增加？”等難題。政府方通過全生命周期績效考核不斷促進企業(yè)將園區(qū)運營的更好。

新時代造就新形勢，新任務(wù)采用新模式，大力推廣政企合作模式，包括PPP和專項債+EPCO等，將有助于中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)新發(fā)展，創(chuàng)造園區(qū)新未來。

參考文獻：

《打造中國開發(fā)區(qū)2.0的思考》 王國平2018/06/28

《園區(qū)發(fā)展模式創(chuàng)新》 賴朝暉 2018/06/28

《園區(qū)開發(fā)PPP的出路何在？》 張燎2016/11/23